La inversión en infraestructura en Colombia ha estado sujeta a las decisiones de los gobiernos de turno, reflejadas a su vez en los planes de desarrollo y en los documentos que los hacen operativos. Dos tipos de proyectos componen la lista: los que se arrastran entre periodos presidenciales porque sus ciclos no coinciden, y los nuevos. Estos últimos impulsados de abajo hacia arriba, es decir, en razón de los intereses locales por construir una vía o un aeropuerto o por la urgencia de responder al represamiento de un cuello de botella. El equilibrio entre cuáles proyectos construir se logra siguiendo la inversión disponible. Los intereses locales y los esquemas de financiamiento terminan manejando la agenda. Se avanza en coherencia cuando el gobierno de turno ejerce una voluntad férrea para equilibrar los intereses locales. Esto no siempre ocurre -puede suceder lo contrario-.La agenda, entonces, termina siendo una colcha de retazos.
La causa del atraso en infraestructura, es importante entenderlo, no es otra que la forma como construimos y manejamos la agenda del sector, no el nivel de recursos, pequeño o grande, que hayamos invertido. Tres hechos sustentan este argumento: I) la dificultad que hoy enfrenta el país para terminar los contratos de tercera generación muestra que la respuesta pragmática no podía reemplazar el ciclo de proyectos que ya conocíamos; II) las grandes inversiones son solo uno de los componentes de la reducción de los costos logísticos: hay una agenda de inversiones menor a tres mil millones de dólares en proyectos pequeños en el país que reduciría significativamente los costos logísticos en el corto plazo: intercambiadores viales, puntos de conexión entre concesiones y acceso a las ciudades y puertos, conexiones intermodales, entre otros, y III) varias inversiones que se están haciendo como si fueran nuevas, realmente corresponden a pasivos de mantenimiento: haberlos pagado a tiempo hubiera permitido tener mejores niveles de servicio, mientras se construye la nueva infraestructura.
El reto principal para encauzar la agenda sigue siendo institucional –ya lo había concluido la Comisión de Infraestructura–. Hemos avanzado en capacidad para hacer los grandes proyectos, pero las capacidades para las pequeñas cosas o dar pasos atrás cuando es necesario, siguen en el subdesarrollo. Cuatro factores serán fundamentales para dar el paso hacia un plan nacional de infraestructura:
Primero, asegurar que las lecciones sobre desarrollo institucional y esquemas de contratación se hayan aprendido. Hay errores en los contratos fallidos que ya habíamos cometido o que la experiencia internacional desaconsejaba. El afán por salir del atraso hizo que el gran elefante del que nadie habla, se instalase cómodamente; es más, posiblemente continúe allí, ante las dispersas capacidades en el nivel subnacional. Así lo evidencia el avance de la contratación con vigencias futuras. Se requiere una institucionalidad con continuidad y conformada por expertos en contratación, ingeniería, financiación de proyectos, que pueda mantener esa memoria y que tenga el alto nivel requerido para hacerse oír. Esta podría ser la evolución natural para continuar con la Comisión de Infraestructura.
Segundo, esa Comisión debería poder liderar las decisiones nacionales sobre mecanismos de financiación para los diferentes proyectos de la agenda. Si esta se sigue financiando con las respuestas de los gobiernos subnacionales y nacionales de turno a las presiones del momento, será muy difícil darle coherencia. Aunque la Ley de Infraestructura contribuyó enormemente a direccionar diversos factores de riesgo, va a ser muy difícil que los fondos externos que queríamos atraer con la 4G vengan a Colombia. La percepción sobre la gestión de los riesgos es todavía alta. El objetivo no debe ser trabajar para eliminarlos, sino tomar decisiones estratégicas de financiamiento con la lógica de portafolio. Mantener los niveles de inversión que se vienen promoviendo, como alerta Fedesarrollo, no es viable: solo decisiones estratégicas de manejo de riesgos atraerían recursos externos complementarios.
Tercero, se requiere un modelaje de ingeniería de transporte comparable con el de la Unidad de Planeación Minero Energética para el sector eléctrico. Un observatorio de logística es un paso, pero se debe vincular toda la infraestructura de transporte para saber cómo integrar los proyectos grandes con los pequeños y entender el rol de las alternativas. Aunque la electricidad tiene elementos de red que la hacen muy diferente del transporte, es necesario pasar de consultorías aisladas a una visión permanente de la dinámica del sistema de transporte.
Cuarto, debe quedar claro que el futuro del mercado de constructores y financiadores de proyectos está en el mantenimiento. La compra de un nuevo activo implica la adquisición de un pasivo de mantenimiento. Según las estimaciones de Fedesarrollo, más de la mitad de los recursos requeridos para infraestructura en la próxima década deberán pagar el mantenimiento. No contemplarlo como central en la lista de proyectos equivale a construir elefantes blancos. Que sean grandes e inútiles es un problema menor comparado con el costo de alimentarlos. Imponer la visión del mantenimiento propicia un mejor entendimiento entre las fuentes de financiamiento. Por ejemplo, las inversiones de la nación en los municipios actualmente oculta los compromisos de mantenimiento, lo que explica el estado de las vías municipales y departamentales, y de los corredores de transporte masivo.
Fuente:
Tito Yepes
Investigador Asociado de Fedesarrollo
Presentación para el XI Congreso Nacional de Infraestructura
Fotografía: Sala de las Americas
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